– art. 14 – 15 din Legea nr. 554/2004
Potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate se înțeleg acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Reclamanta societate comercială are calitatea de operator de transport alternativ, fiind autorizată de Autoritatea Rutieră Română – A.R.R., pentru transportul alternativ cu autoturism și conducător auto intermediată printr-o platformă digitală.
Raporturile dintre reclamantă și conducătorii auto, care efectuau activitatea de transport, se derulau în baza unor contracte de prestări servicii depuse la dosar, aspect pe care pârâta nu îl neagă, susținând doar că era necesară încheierea contractelor individuale de muncă cu respectivii conducători auto. Raportat la această împrejurare, respectiv existența la dosar a contractelor de prestări servicii încheiate de reclamantă cu persoanele respective, există dubii cu privire la legalitatea actului de control, impunându-se suspendarea executării măsurilor dispuse până la tranșarea chestiunii asupra cărora părțile au poziții diferite.
Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ și fiscal
Decizia nr. 569 din 8 noiembrie 2024
Prin Sentința nr. (…) din 03.07.2024, Tribunalul (…) a admis cererea având ca obiect suspendare executare act administrativ, cerere formulată de reclamanta S.C. (R) S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul INSPECTORATUL TERITORIAL DE MUNCĂ AL JUDEȚULUI (…) și, în consecință a dispus suspendarea executării măsurilor dispuse prin Procesul-verbal de control seria (…) nr. (…)/16.05.2024 și prin Anexa nr. 1 la acesta, încheiate de pârât, până la soluționarea definitivă a acțiunii având ca obiect anularea acestui act administrativ, ce face obiectul dosarului nr. (…)/2024 al Tribunalului (…), Secția a III-a Contencios Administrativ și Fiscal.
Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că în fapt, în urma verificărilor efectuate la sediul reclamantei, inspectorii de muncă din cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă al Județului (…) au încheiat pe seama reclamantei Procesul-verbal de control seria (…) nr. (…)/16.05.2024, prin care au constatat mai multe nereguli privind modul de respectare a legislației muncii în vigoare.
Astfel, cu ocazia controlului, inspectorii de muncă au reținut că reclamanta este operator de transport alternativ, fiind autorizat de Autoritatea Rutieră Română, conform art. 2 lit. d) din O.U.G. nr. 49/2019, să efectueze, în condițiile prevăzute de actul normativ mai sus menționat, transport alternativ cu autoturism și conducător auto, pe perioada de valabilitate a Autorizației seria ATA nr. (…), valabilă din data de 08.04.2022 și până la data de 07.04.2025.
Din verificarea Rapoartelor zilnice prezentate de către (…) Services RO S.R.L., s-a constatat faptul că un număr de 16 persoane au desfășurat activitate de conducători auto, conducând autoturismele pentru care s-a emis copia conformă operatorului de transport alternativ S.C. (R) S.R.L., realizând venituri din activitatea prestată, dar fără a avea contracte individuale de muncă valabil încheiate cu societatea reclamantă.
Verificându-se baza de date REVISAL, s-a constatat că reclamanta nu figurează ca având salariați.
Astfel, inspectorii de muncă au reținut că societatea reclamantă a primit la muncă cele 16 persoane fizice antemenționate (conducători auto), pe perioadele indicate mai sus, fără a le fi încheiat contracte individuale de muncă, faptă ce încalcă prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, republicată.
Inspectorii de muncă au dispus următoarele măsuri față de societatea reclamantă:
– Se vor încheia contracte individuale de muncă pentru cele 16 persoane antemenționate, pe perioadele indicate mai sus, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr. 53/2003, republicată. Termen de realizare: 03.06.2024.
– Se vor transmite în Revisal contractele individuale de muncă pentru susnumiții, pentru perioadele indicate mai sus. Termen de realizare: 03.06.2024
Tribunalul a constatat că reclamanta a făcut dovada plângerii prealabile, iar pe rolul Tribunalului (…), Secția a III-a Contencios Administrativ și Fiscal, se află înregistrat prezentul dosar, având ca obiect anularea Procesului-verbal de control seria (…) nr. (…)/16.05.2024.
Procedând la analizarea cazului bine justificat, instanța a constatat că societatea reclamantă a invocat împrejurarea că există o aparență de nelegalitate a procesului-verbal de control, prin prisma faptului că nu ar exista raporturi juridice de muncă între societatea reclamantă și cele 16 persoane fizice nominalizate în cuprinsul procesului-verbal de control.
Tribunalul a constatat că raporturile juridice dintre reclamanta (R) S.R.L. și respectivele persoane fizice (conducătorii auto) s-au derulat în baza unor contracte de prestări servicii încheiate de reclamantă cu societățile comerciale la care aceste persoane au calitatea de administratori, respectiv cu persoanele fizice autorizate la care aceste persoane au calitatea de titulare. În cuprinsul acestor contracte, s-au menționat următoarele clauze (filele 189-198 din volumul I):
,,3.a. Prezentul contract stabilește termenii și condițiile de achiziție de către beneficiar și de prestare de către prestator a unui pachet de servicii de transport persoane cu autovehiculul autorizat pus la dispoziție de către beneficiar și cu șofer autorizat pus la dispoziție de către prestator.
4.a. Valoarea serviciilor ce urmează a fi prestate conform prezentului contract este calculată de către beneficiar în funcție de veniturile generate prin prestarea de către prestator a pachetului de servicii contractate de beneficiar și prestate de prestator.
b. Valoarea serviciilor ce urmează a fi prestate conform prezentului contract, deci implicit valoarea ce va fi achitată prestatorului, este egală cu maxim 60% din venitul generat prin prestarea serviciilor de către prestator în beneficiul beneficiarului, conform prezentului contract.
c. Valoarea efectivă a serviciilor prestate se calculează periodic și se achită de către beneficiar către prestator, plata efectuându-se în RON, în baza facturilor ce urmează a fi emise de către prestator și transmise beneficiarului în format fizic sau electronic.
d. Plata se efectuează fie prin ordin de plată în contul presatorului, fie prin transfer bancar online, fie în numerar, conform normelor legislative în vigoare privind operațiunile financiare între un presator și un beneficiar”.
Instanța a constatat că persoanele fizice nominalizate în cuprinsul procesului-verbal de control (conducătorii auto) sunt administratorii societăților comerciale, respectiv titularii persoanelor fizice autorizate cu care reclamanta a încheiat contractele de prestări servicii, stare de fapt necontestată de către pârât.
Fără a prejudeca fondul cauzei, Tribunalul a reținut că, cel puțin în mod aparent, pârâtul nu contestă existența și realitatea raporturilor juridice, de natură comercială, derulate între societatea reclamantă (pe de o parte) și societățile comerciale, respectiv persoanele fizice autorizate nominalizate în cuprinsul procesului-verbal de control (pe de altă parte), astfel cum aceste raporturi juridice au fost materializate în contractele de prestări servicii depuse în probațiune la dosar.
Or, în ceea ce privește îndeplinirea cerinței ,,cazului bine justificat”, aspectele invocate de reclamantă (pe de o parte) și de pârât (pe de altă parte) în ceea ce privește modalitatea de interpretare și efectele O.U.G. nr. 49/2019, privind activitățile de transport alternativ cu autoturism și conducător auto, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Tribunalul nu o poate efectua cu ocazia soluționării cererii de suspendare pendinte, dar care, având în vedere efectul său, de potențială aplicabilitate a acestui act normativ în maniera interpretată de reclamantă, justifică suspendarea temporară a executării actului administrativ afectat de dubiu.
Instanța a apreciat că se impune o astfel de măsură în contextul în care, cel puțin în mod aparent, conducătorii auto nu au prestat ,,la negru” activitate în beneficiul reclamantei. În plus, reclamanta a depus în probațiune la dosar facturi fiscale și chitanțe, din cuprinsul cărora rezultă efectuarea plăților cu privire la contravaloarea serviciilor care fac obiectul contractelor antemenționate. Așadar, cel puțin în mod aparent, raporturile juridice derivând din aceste contracte de prestări servicii au conținut economic, fiind întocmite inclusiv documente contabile aferente.
Tribunalul a reținut că, cel puțin în mod aparent, în fapt, între conducătorii auto utilizați de societățile comerciale/persoanele fizice autorizate cu care reclamanta are încheiate contracte de prestări servicii (pe de o parte) și societatea reclamantă (pe de altă parte), nu par a exista în concret relații ce se pot caracteriza ca fiind raporturi juridice de muncă. Cel puțin în mod aparent, nu există relații de subordonare între aceștia și reclamantă, neexistând o remunerare a acestor persoane fizice de către reclamantă, ci de către alte societăți comerciale/persoane fizice autorizate la care conducătorii auto au calitatea de administratori/titulari (entități cu care conducătorii auto pot sau nu să aibă încheiate contracte individuale de muncă).
Prin urmare, raportat la această împrejurare, având în vedere existența la dosar a contractelor comerciale de prestări servicii încheiate de societatea reclamantă cu entitățile antemenționate, raportat și la existența unor dovezi privind facturarea și plata contravalorii acestor servicii, instanța a apreciat că există dubii cu privire la legalitatea actului de control ce face obiectul prezentei cauze, impunându-se suspendarea executării măsurilor dispuse până la tranșarea chestiunii asupra cărora părțile au poziții diferite.
Concluzionând, instanța a apreciat că toate aspectele dezvoltate mai sus se circumscriu sintagmei de „caz bine justificat”, reglementată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Este adevărat că analizarea acestor aspecte urmează a se realiza în cadrul acțiunii de fond, dar textul cere ca împrejurările de fapt și de drept să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
În favoarea argumentelor reclamantei, Tribunalul a mai arătat că poate fi reținut și principiul proporționalității prevăzut de art. 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană, ce impune în esență ca, în soluționarea cererii de suspendare, instanța de judecată să analizeze dacă interesul societății de a fi amânată executarea actului administrativ până la soluționarea chestiunilor de fond este sau nu mai puternic decât interesul reclamantei de a executa dispozițiile din actul administrativ.
În ceea ce privește îndeplinirea condiției ,,pagubei iminente”, instanța a reținut că executarea măsurilor dispuse de inspectorii de muncă constă în încheierea contractelor individuale de muncă (în mod aparent, contrar voinței părților), respectiv în transmiterea în Revisal a acestora, precum și plata salariilor pentru persoanele fizice în discuție (suplimentar față de plata contravalorii prestărilor de servicii care au fost deja plătite de către societatea reclamantă, în temeiul contractelor de prestări servicii depuse în probațiune la dosar), respectiv plata unor contribuții suplimentare la bugetul de stat (reținerea contribuțiilor sociale etc.), cu toate consecințele de ordin fiscal ce decurg din aceste demersuri. Așadar, efectuarea unor astfel de demersuri determină o serie de implicații financiare, astfel că, în situația în care acțiunea de fond ar fi admisă, ar fi anevoios să fie repusă reclamanta în situația anterioară, instanța având în vedere numărul mare de persoane cărora reclamanta ar trebui să le încheie contracte individuale de muncă, precum și sumele de bani relativ mari pe care aceasta le-ar avea de achitat.
Prin urmare, instanța a apreciat că în speța de față este îndeplinită și condiția ,,pagubei iminente”.
Pentru toate aceste argumente de fapt și de drept, în temeiul prevederilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, apreciind întemeiată cererea reclamantei, Tribunalul a admis-o și a dispus suspendarea executării măsurilor dispuse prin Procesul-verbal de control seria (…) nr. (…)/16.05.2024 și prin Anexa nr. 1 la acesta, încheiate de pârât, până la soluționarea definitivă a acțiunii având ca obiect anularea acestui act administrativ, ce face obiectul dosarului nr. (…)/2024 al Tribunalului (…), Secția a III-a Contencios Administrativ și Fiscal.
Instanța a luat act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată în cererea pendinte.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs recurentul-pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului (…), solicitând admiterea recursului și casarea sentinței recurate, cu consecința respingerii cererii de suspendare a actului administrativ.
În motivare, recurentul a apreciat că instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material incidente în cauză.
Din cuprinsul sentinței civile atacate, nu rezultă care sunt aceste suspiciuni rezonabile alte instanței de fond, prin urmare a apreciat că admiterea cererii de suspendare a fost efectuată cu aplicarea greșită a normelor de drept material incidente, în realitate nefiind justificate caracteristicile esențiale ale acestui demers juridic.
În fapt, prin acțiunea formulată, reclamanta a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Procesul-verbal de control nr. (…)/14.05.2024 și suspendarea efectelor lui, inclusiv a planului de măsuri, până la pronunțarea hotărârii definitive, invocând art. 14 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
Recurentul a apreciat că suspendarea poate interveni doar atunci când există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului. După cum în mod constant a hotărât Înalta Curte de Casație și Justiție în jurisprudența sa în materie, pentru a se dispune suspendarea executării unul act administrativ, se cer a fi îndeplinite cumulativ condițiile, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, fără însă a se realiza o examinare pe fond a legalității actului a cărui suspendare se solicită.
Raportat la cele susținute de reclamantă în cuprinsul cererii a considerat că nu sunt îndeplinite în mod cumulativ cele două condiții prevăzute expres de art. 14 din Legea nr. 554/2004 și anume: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.
Totodată, a arătat că în urma verificărilor efectuate inspectorii de muncă din cadrul ITM (…) au constatat o serie de nereguli privind modul de respectare a legislației muncii în vigoare, sens în care s-a procedat la încheierea Procesului-verbal de control nr. (…)/14.05.2024, prin care s-au dispus o serie de măsuri legate pentru intrarea în legalitate.
În ceea ce privește cazul bine justificat textul de lege impune a fi învederate împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, autenticitate și veridicitate, tocmai de aceea, suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție. În doctrină, se vorbește despre principiul revocabilității actului administrativ, dar nu și despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepție de la regula executării din oficiu.
Așadar, suspendarea actelor administrative reprezintă o situație de excepție, întrucât acestea se bucură de o prezumție de legalitate, fapt statuat de Decizia nr. 257/27.10.2006 a Curții Constituționale.
Având în vedere cele expuse și ținând cont de faptul că la baza emiterii Procesului-verbal de control nr. (…)/14.05.2024, act administrativ de autoritate, a stat percepția inspectorilor de muncă, aceștia reprezentând autoritatea de stat însărcinată să vegheze la respectarea ordinii de drept generale în domeniul legislației muncii, a apreciat că nu există motive de îndoială în privința legalității actului administrativ.
În concluzie, a apreciat că reclamanta nu face dovada existenței unui caz bine justificat, motiv pentru care în speță condiția impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită.
Referitor la prejudiciul iminent evocat de reclamantă, a indicat prevederile art. 2 din Legea nr. 554/2004, apreciind că este nefondată susținerea reclamantei potrivit căreia, ca urmare a măsurilor dispuse de către inspectorii de muncă, ar fi fost amendată contravențional prin încheierea unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
Recurentul a solicitat a se observa că toate măsurile dispuse de inspectorii de muncă sunt în acord cu dispozițiile Codului Muncii precum și a celorlalte dispoziții ale legislației muncii în vigoare fiind destinate să apere drepturile salariaților, iar îndeplinirea acestora nu ar conduce la existența unei pagube ci dimpotrivă la apărarea drepturilor salariaților.
Raportat la cele expuse, a arătat că nici această condiție nu este îndeplinită, reclamanta nefăcând dovada unei pagube iminente – personale, născute și actuale. În concluzie, având în vedere toate aspectele dezvoltate, a solicitat admiterea excepției invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
În ceea ce privește urgența, potrivit Deciziei nr. 928/2013, a ICCJ, pronunțată în dosarul nr. (…)/2012, „se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă, imediată unul interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.”
Recurentul a arătat că în prezenta cauză, raportat la fondul cauzei, nu se justifică acest caracter urgent al suspendării, cu atât mai mult cu cât Recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, care reiterează cele conținute de Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștri, a statuat că „executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare”.
Cu titlu de practică în susținerea celor expuse, a indicat Sentința civila nr. 2502/2014 a Tribunalului Ilfov.
În drept, au fost indicate prevederile art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă și art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Intimata-reclamantă S.C. (R) SRL, legal citată, nu a depus întâmpinare la dosar.
Examinând sentința recurată, prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea a apreciat că recursul este neîntemeiat pentru următoarele considerente:
Motivele de recurs vizează întrunirea a două condiții din cele prevăzute de Legea nr. 554/2004, în vederea luării măsurii suspendării executării actului administrativ, respectiv condiția cazului bine justificat și a existenței unui prejudiciu material iminent.
Astfel, potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate se înțeleg acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Reclamanta a invocat o împrejurare legată de starea de fapt, care susținea aceasta este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului, respectiv faptul că nu există raporturi de muncă între ea și conducătorii auto persoane fizice administratorii societăților comerciale, respectiv titularii persoanelor fizice autorizate, întrucât reclamanta a încheiat cu aceștia din urmă contractele de prestări servicii.
Prin Procesul-verbal de control seria (…) nr. (…)/16.05.2024 întocmit de către inspectorii de muncă, a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză s-a dispus încheierea de contracte individuale de muncă pentru un număr de 16 de persoane (indicate în procesul-verbal de control), menționându-se, diferențiat în dreptul fiecărei persoane fizice, intervalul de timp pentru care se dispune încheierea contractelor, cu toate consecințele legale care decurg din aceasta; precum și transmiterea în REVISAL a elementelor contractelor încheiate.
Din actele de la dosar rezultă că societatea reclamantă are calitatea de operator de transport alternativ, fiind autorizată de Autoritatea Rutieră Română – A.R.R., pentru transportul alternativ cu autoturism și conducător auto intermediată printr-o platformă digitală.
Din verificarea rapoartelor săptămânale (…) s-a constatat că un număr de 16 de persoane au desfășurat activitate de conducători auto ai operatorului de transport alternativ.
Societatea nu a prezentat la data controlului contracte individuale de muncă încheiate pentru persoanele menționate, împrejurare justificată prin aceea că nu s-au încheiat contracte individuale de muncă persoanelor din anexă deoarece aceștia au societăți comerciale, PFA sau II, pe care încasează sumele realizate din activitatea de transport persoane pe bază de facturi, având încheiate contracte de prestări servicii cu operatorul de transport alternativ.
Referitor la cerința cazului bine justificat, Curtea a reținut că, aceasta poate fi îndeplinită dacă, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.
Curtea a apreciat ca fiind îndeplinită cerința cazului bine justificat, hotărârea primei instanțe fiind legală.
Curtea a constatat că raporturile dintre reclamantă și respectivele persoane se derulau în baza unor contracte de prestări servicii depuse la dosar, aspect pe care pârâta nu îl neagă, susținând doar că era necesară încheierea contractelor individuale de muncă cu respectivii conducători auto. Prin urmare, raportat la această împrejurare, respectiv existența la dosar a contractelor de prestări servicii încheiate de reclamantă cu persoanele respective, Curtea a apreciat că există dubii cu privire la legalitatea actului de control ce face obiectul prezentei cauze, impunându-se suspendarea executării măsurilor dispuse până la tranșarea chestiunii asupra cărora părțile au poziții diferite.
Dubiul rezultă și din faptul că însăși instanța de fond a reținut în cuprinsul considerentelor hotărârii atacate că, aparent, între conducătorii auto și reclamantă nu există în concret relații ce pot fi caracterizate ca fiind relații de muncă, prin urmare, se impune cu atât mai mult suspendarea executării procesului-verbal atacat, existând o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a procesului-verbal întocmit de inspectorii de muncă.
În ceea ce privește cerința pagubei iminente, în raport de definiția dată acesteia de prevederile art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea nr.554/2004, în sensul că acesta ar consta într-un prejudiciu material viitor și previzibil, Curtea a apreciat în acord cu cele reținute de prima instanță că această condiție este îndeplinită în speță. Este avut în vedere numărul mare de persoane cu care reclamanta este obligată să încheie contractele individuale de muncă, precum și sumele relativ mari pe care reclamanta le are de achitat și, totodată, dificultatea de recuperare a sumelor achitate în cazul anulării actului administrativ de către instanța de fond, aceste împrejurări fiind de natură să atragă starea de insolvență a reclamantei.
Pentru aceste motive, apreciind ca fiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă, Curtea, în temeiul art. 496 Cod procedură civilă a respins recursul declarat de recurentul pârât Inspectoratul Teritorial de Muncă al Județului (…).
(Decizie redactată și rezumată de judecător Claudia Carmen ORBAN)